自1948年建國以來，以色列奶業得到迅速發展，當前已成為全球奶業強國。以色列奶業發展具有產值占農業產值高、養殖組織形式多樣化、乳制品自給率和消費水平高、奶牛單產和質量國際競爭力強等特點。

2020年，以色列共有13.1萬頭奶牛，牛奶總產量為156.3萬噸，大約是全球牛奶總產量的0.2%。奶業是農業部門的重要產業，其產值占農業產值的比重較高。2020年，以色列畜牧業產值占農業產值的41.5%，而奶業產值占畜牧業產值的比重高達25.0%，約占農業總產值的10.4%。其中，以色列奶業以牛奶產業為主，2020年其牛奶產值占奶業產值的94.7%。

以色列奶業生產組織形式多樣化，奶牛養殖場有家庭農場（Moshav farm）、基布茲合作農場（Kibbutz farm）和農業學校農場（Agricultural School farm）三種類型，其中家庭農場和基布茲合作農場（下文簡稱“合作農場”）供應了全國大約99%的牛奶。2020年，以色列共有697個奶牛養殖場，其中家庭農場521個，合作農場163個，農業學校農場13個。

近年來，以色列奶牛養殖組織及養殖規模呈現兩大變化特征（見表1）：第一，家庭農場是養殖主體，而且在養殖規模化趨勢下，家庭農場的規模快速擴大。2010-2020年，以色列奶牛養殖場數量從952個減少到697個，其中家庭農場數量占比雖然略有下降，但仍高達80%左右。同期，家庭農場平均養殖規模從74頭上升到132頭，增長了78.4%，比合作農場平均養殖規模增長幅度高58個百分點。第二，合作農場在奶業發展中的作用不斷凸顯，表現在合作農場的數量占比不斷提高，且合作農場奶牛單產更高。2010-2020年，以色列奶牛養殖場中合作農場數量占比從17.1%上升到23.4%。2010年和2020年，合作農場奶牛平均單產分別為12.0和12.2噸，分別比家庭農場高8.1%和6.1%。

表1  以色列奶牛養殖產業組織特征與規模變化

數據來源：不同類型養殖場的數量來自以色列乳品局（IDB）公布的奶牛養殖場分類統計，不同類型養殖場的規模和奶牛單產來自以色列列奶牛育種協會（ICBA）發布的《以色列國家奶牛品種登記冊2020》。

以色列乳制品消費量比較高，且以奶酪為主。2020年，以色列人均消費的乳制品折合成原料奶大約為214.7公斤，雖然低于美國260.5公斤和歐盟257.4公斤的人均消費水平，卻遠高于中國38.8公斤和日本94.4公斤的人均消費水平。2010-2020年，以色列人均牛奶表觀消費量呈不斷增長的趨勢，10年間增長了32.7公斤，年均增長1.7%。2016年，以色列消費的乳制品中硬奶酪占30%、軟奶酪占28%、原料奶制品占25%、酸奶和點心占15%、奶油占2%。

牛奶與雞蛋是以色列當前僅有的兩個在配額制度下生產且高度自給的農產品。隨著貿易政策的轉變及近年貿易關稅的降低，2013年以來以色列乳制品進口開始連續快速增長，自給率也呈快速下降趨勢。2013-2020年，以色列乳制品折原料奶的進口量從12.1萬噸增長到42.5萬噸，年均增長19.6%。同期，出口量還略有下降，凈進口量從3.8萬噸增長到34.8萬噸，年均增長幅度高達37.0%。隨著進口的快速增長，以色列乳制品自給率也出現快速下降。2013年之前，以色列乳制品自給率長期維持在90%以上，甚至多數年份接近100%。2013-2020年，以色列牛奶自給率從97.4%快速降至81.8%，年均下降2.2個百分點。

雖然以色列不是全球牛奶主產國，卻是全球奶牛單產最高的國家。以色列奶牛養殖場為了達到最大化利潤，更傾向于引導奶牛養殖的精細化管理，爭取單產的最大化。以色列從20世紀初期開始就不斷從加拿大、美國引進荷斯坦牛的種質基因并對本地奶牛進行品種改良，最終培育出荷斯坦奶牛品種的單產居世界首位。2020年，以色列奶牛單產達到11.9噸，比美國、加拿大和荷蘭分別高出10.6%、21.3%和29.6%，比中國高43.7%。同時，以色列牛奶品質優良，含有較高比例的蛋白質和脂肪。2020年以色列牛奶蛋白率和脂肪率分別為3.35%和3.84%，達到了世界標準。

基于國內的地理和氣候條件、國際環境與貿易形勢，以色列選擇了獨特的奶業發展道路。其奶業發展以主要依靠國內生產滿足居民消費需求為基本目標，以保障養殖環節利益為構建產業利益聯結機制的著眼點，以生產配額制度、限制進口制度和價格管制等政策工具為手段，以完善的社會化服務體系為支撐，構建了“政府+社會性組織”的雙層決策與政策執行機制。

建國之前奶業是以色列經濟的支柱產業，建國之后，其奶業發展面臨兩大壓力：一是在移民增加、人口快速增長的情況下滿足國內對牛奶及乳制品的需求，二是在奶牛養殖原料缺乏的情況下降低對其他國家牛奶和乳制品的依賴程度。在此背景下，以色列更加重視奶業的發展，并將奶牛養殖作為促進移民在邊境地區定居、確保邊境地區穩定的重要途徑。在產業組織發展方面，除了更好地發揮農業與農村發展部（MARD）的產業規劃作用以及以色列奶牛育種協會（ICBA）的生產技術服務作用外，以色列于1965年又成立了乳品局（IDB），成為調控牛奶生產和加工的核心機構。其中，ICBA為非營利性奶農組織，IDB為由政府部門、乳制品加工企業、奶農和消費者代表聯合擁有和管理的準政府性組織，是20世紀60年代以來以色列成立的與農業生產和市場相關的13個行業組織之一。

為了實現主要依靠國內生產滿足居民消費需求和保障養殖環節利益的基本目標，以色列選擇了高度計劃性的奶業發展道路，主要表現為“五定”，即定牛奶生產配額、定牛奶價格、定質量標準、定保護關稅和定乳制品消費價格。在組織制度方面，以色列構建了以生產配額制度、限制進口制度和價格管制等政策工具為手段，以完善的社會化服務體系為支撐的奶業制度體系；形成了以MARD、ICBA和IDB為生產服務和技術支持主體，政府、企業、奶農和消費者多主體共同參與、協調統一的奶業組織架構。

在奶業管理體制方面，以色列構建了以農業與農村發展部（MARD）為產業規劃和政策制定主體，以乳品局（IDB）為政策執行和產業管理的核心機構，政府和社會性組織相結合的雙層決策與管理構架（見圖1）。

圖1 以色列奶業發展管理體制

MARD負責以色列奶業規劃和相關政策的制定，財政部（MOF）、水利局（WA）、環境保護部（MOEP）、工業貿易和勞動部（MOITAL）、土地管理部（ILA）等部門共同參與政策的制定。

IDB是調控牛奶計劃生產和加工的核心機構，也是政策執行和產業管理的核心機構。IDB具體職責和目標包括促進和組織奶業部門實體之間的合作，執行政府有關牛奶生產和銷售計劃的政策，管理以色列的奶粉緊急儲備和處理過剩牛奶，提高奶業專業化水平，提高牛奶和乳制品的消費水平，發起和促進研究和培訓計劃，協助實施養殖項目和維護動物衛生標準，推動農業技術推廣服務和與牛奶質量相關的工作等。同時，IDB的負責人還是以色列牛奶配額委員會的成員，參與牛奶配額的確定、分配和調整等工作，并且IDB通過制定牛奶的目標價格和決定剩余牛奶的市場處理途徑來調節季節性的剩余。

IDB是由政府部門、乳制品加工企業、奶農和消費者代表共同管理和決策，以上成員比例大約為3:3:3:1。其成員涉及到的政府部門包括MARD、MOF、MOITL和衛生部（MOH），涉及到的乳制品加工企業有Tnuva、Strauss、Tara和其他小型企業，奶農代表來自ICBA和以色列農民聯盟（IFF），消費者代表來自各消費者協會。

在高自給率和保障奶農利益的目標導向下，以色列奶業發展的組織制度主要體現在三個方面：以生產配額制度和限制進口為基礎的供給管理制度、以價格管制為手段的價格形成機制、以數字技術為支撐的社會化服務體系。

為了避免生產剩余對經濟的危害、保障乳制品的自給率，同時保障牛奶生產者的收入，以色列政府對奶業高度支持和保護，從原料奶生產到乳制品銷售整個產業鏈都受到政府的高度管制。在供需管理方面，以色列根據國內消費水平利用生產配額制度和限制進口的貿易制度來控制供給數量。

(1)控制產量的生產配額制度

以色列奶業生產配額制度的實行始于建國之初，1992年被正式寫入《牛奶市場計劃法》，2011年立法機構又對該法律進行了進一步修訂。以色列每年的牛奶生產配額是基于農業與農村發展部對牛奶消費的預測確定，該預測綜合考慮了人均乳制品消費需求、人口增長、收入增長和不同乳制品的消費變化趨勢等因素。牛奶配額的確定、分配和調整及其他與配額相關的工作，是由以色列牛奶配額委員會負責，該委員會負責人由工業貿易和勞動部部長任命，其成員包括IDB負責人及工業貿易和勞動部部長辦公室兩名工作人員。牛奶配額首先按不同生產組織形式類型分配，然后再根據乳制品加工企業與奶牛養殖場的牛奶訂購合同分配給每個養殖場。同時，年度配額量會被細分到月度配額量，以激勵生產者平衡全年內的生產。

當不確定因素或奶業事件等意外因素導致乳制品消費下降，乳制品出現滯銷、積壓時，政府將為乳制品企業提供資金支持，將配額內應收購的牛奶加工成儲備奶粉，穩定牛奶生產，保證生產配額的落實。超過配額的牛奶雖然可以在市場上交易，但牛奶的收購價格大約下降20%。2000年以來，以色列生產的超過配額的牛奶數量平均約為配額的1%。

(2)限制進口的貿易制度

以色列農業是國家高度保護的產業，20世紀80年代之前其農產品貿易政策比較復雜且進口受到大量限制。20世紀80年代中期，以色列實行了一系列市場化導向的改革來減少政府對經濟的干預，1991-1998年期間進行的貿易自由化改革就是其中一項重要內容。在此背景下，以色列農產品貿易政策經歷了“政府完全控制進口—高關稅替代進口許可證—不斷降低關稅”的過程。在烏拉圭回合農業協議生效（1995年）之前，以色列農產品進口關稅雖然比較低，但幾乎所有農產品的進口都需要政府授予許可證，這實際上給予政府完全的進口控制權力。烏拉圭回合農業協議生效之后，以色列貿易政策更加透明和開放，大量的貿易限制被關稅代替，農產品進口關稅也大幅增加，其中最惠國關稅在1993-1999年期間增長2.5倍多。隨著全球化的發展以及以色列農產品市場的逐漸開放，以色列農產品進口關稅也不斷降低。2018年，以色列農產品平均的最惠國關稅為19.1%，低于2012年27.7%的水平，不過仍然高于非農產品的3%的平均關稅水平。

以色列通過高關稅來保護國內農業和支持農業生產者，但針對不同農產品的關稅水平和貿易制度也有所差異。乳制品是以色列關稅保護程度最高的農產品，多種乳制品與牛羊肉、油料、小麥、玉米等部分農產品都實行關稅配額制度（TRQ），對超出配額部分的進口征收更高關稅。雖然2013年以來乳制品關稅不斷下降，但2018年以色列乳制品平均的最惠國關稅仍高達65.6%，遠遠高于農產品平均的最惠國關稅水平。原料奶粉和黃油市場是以色列重點保護的領域，聯合國貿易和發展會議關稅數據顯示，2017年以色列奶粉和黃油的最惠國關稅分別高達195.3%和118.3%，截至2018年兩類產品的關稅配額分別僅為1200噸和2250噸，奶粉和黃油實際進口總量折合成原料奶僅為當年以色列國內牛奶產量的0.24%。

以色列奶業在生產、加工和消費環節都是受價格管制的，根據《物品和服務價格監管法》和《牛奶市場計劃法》等法律要求，需要制定乳制品加工企業收購在配額內生產的牛奶最低價格及購買原料、提供服務的最高價格。IDB負責計算并確定乳制品加工企業支付給牛奶生產者的目標價格、乳制品成本價格和部分乳制品的銷售價格。

在牛奶購銷環節，以色列牛奶價格根據目標價格制度確定，目標價格反映了生產平均成本與奶農和企業一致認同的利潤率（勞動力和資本的回報）的加總。以色列每兩年通過抽樣對奶牛養殖的成本進行一次調查，樣本養殖場大約占養殖場總數的10%。基于調查的成本，政府、IDB、牛奶加工企業和奶農共同協商制定目標價格。為了確保定價的合理性和時效性，IDB每三個月還要收集部分養殖場的生產數據，跟蹤生產成本變化，并根據跟蹤數據微調目標價格。以色列牛奶的收購按質論價，IDB制定了牛奶質量標準及不同質量的牛奶價格，目標價格是針對標準質量的牛奶而言的。以2019年某一期為例，乳脂率3.75%、乳蛋白率3.37%的標準牛奶的目標價格為2.01謝克爾/升，其中，生產每升牛奶的總成本構成中勞動力成本、飼料成本、獸醫等其他可變成本和固定成本分別占17%、54%、17%和12%。實際操作中，乳制品加工企業支付給牛奶生產者的牛奶價格可能會根據菌落數、體細胞數、牛奶抑制劑、酸性等指標的變化而高于或低于目標價格。

在加工和消費環節，一升牛奶加工成乳制品的平均成本是根據MOF和MARD的計算決定的，乳制品的銷售價格是加工企業根據其內部成本確定。以色列《物品和服務價格監管法》授權給MOF和MOITAL對特定物品和服務進行價格監管，20世紀90年代之前，所有的乳制品都是受到價格管制的，到2009年被定義為基礎消費產品的10種乳制品仍然被納入價格監管體系中，如果折合成原料奶，這些乳制品大約占國內乳制品的20%。由于特定乳制品的價格是受政府管制的，加工企業可以對這些產品以政府限定的最高價格出售。

與新西蘭、美國和澳大利亞等國家的大規模現代化奶牛養殖方式不同，以色列是以家庭農場為主的適度規模養殖。為了解決家庭農場在奶牛繁育、疫病管理、飼料營養等影響牛奶養殖效率和競爭力的關鍵技術方面的制約，以色列構建了以政府、社會組織、企業等多主體共同參與，以先進的數字技術為支撐的奶牛養殖社會化服務體系，提高了奶牛養殖效率。

在奶牛基因管理方面，奶農所有的ICBA負責全國奶牛后裔生產性測定（DHI），并為養殖場提供奶牛基因管理與評估服務。ICBA還開發了NOA牛群管理系統，在DHI登記的奶牛中，大約80%所屬的養殖場使用了NOA牛群管理系統，該系統通過與多個企業（如Afimilk、Afifarm、Delaval-VMS）的擠奶裝備交換數據，自動完成奶牛生產數據的記錄。在奶牛育種配種方面，Sion育種公司是以色列唯一的荷斯坦種公牛育種和提供配種服務的企業，完成了全國95%奶牛的人工授精服務，其公牛育種方向是通過各方面的生產性能的平衡發展實現奶牛經濟性最優。在疫病管理方面，HaChaklait是以色列最主要的為養殖場提供獸醫服務的合作社性質的企業，在每個農場都必須有獸醫的法律要求下，以色列農場通常選擇購買獸醫服務而非雇傭獸醫。在飼料供應方面，以色列大規模養殖場配備全混合日糧（TMR）制作中心，中小規模養殖場的TMR是由區域飼料配送中心提供，配送中心能夠按低于市場價的價格收購飼料原料，并根據養殖場不同牛群的需要設計奶牛日糧配方、制作TMR。在牛奶質量檢測方面，ICBA運行著以色列國內唯一的牛奶檢測實驗室，該實驗室作為第三方為全國牛奶質量檢測提供服務，包括交付加工企業的原料奶的質量檢測和繁育體系DHI測定。

以色列奶業組織制度在促進國內乳制品供需平衡、提高乳制品品質、保障產業鏈各主體利益、提供先進技術服務等方面具有重要貢獻。近年，以色列奶業進行了一系列改革，奶業發展呈現政府的干預水平和貿易保護水平不斷下降的趨勢。

第一，以色列實施牛奶生產配額制度，在保障國內乳制品供需平衡的基礎上，促進了養殖先進技術的應用和乳制品品質的提高。一方面，在配額制度下養殖場之間沒有競爭關系，因此養殖場之間非常愿意進行養殖方面的技術交流，從而促進整體養殖技術和養殖效率的提高。另一方面，配額制度下奶農追求的目標是每升牛奶的最大利潤，而不是每頭牛的最大利潤，因此奶農會通過提高奶牛管理的信息化水平，提高單產和牛奶質量來實現目標，有利于提高乳制品品質。2001-2020年，以色列奶牛的單產從10.5噸提高到11.9噸，提高了13.4%，牛奶蛋白率從3.09%提高到3.35%，牛奶脂肪率從3.37%提升到3.84%。

第二，以色列對奶業部門的價格支持，可以保障牛奶和乳制品市場的穩定，進而穩定奶農和加工企業的市場預期，維護了奶業產業鏈各主體的的利益。在價格監管制度下，與中國牛奶價格低位徘徊與乳制品價格持續上升并存的現象不同，以色列牛奶價格與乳制品價格相對穩定且兩者的變動趨勢基本一致，產業鏈利益聯結機制比較完善。根據FAO數據，2010-2020年以色列原料奶收購價格從1.88謝克爾/升上漲到1.94謝克爾/升，年均增長0.3%；以色列國家統計局數據顯示，2010-2020年，屋脊紙盒裝巴氏奶的價格在經歷先升后降的變化后保持在5.9謝克爾/升，酸奶價格則從15.5謝克爾/升上漲到16.9謝克爾/升，年均增長0.8%。

第三，數字技術應用、數據共享及社會化服務的緊密結合，促進了以色列奶牛養殖業向精準化的發展。其中，最突出的是奶牛繁育的精準化和奶牛管理的精準化。在繁育方面，基于奶牛品種登記數據庫的完備數據，NOA系統可以對近交系數做出精確計算。在沒有使用這個系統的養殖場，技術人員也可以利用手持終端進行檢測。SION在為養殖場提供選種選配服務時，依靠數據庫信息及NOA系統對基因管理的支持，提高選種選配的效率和精準性。正是因為繁育的精準化，以色列實現了世界最高的奶牛平均單產、奶牛泌乳持久力的顯著提升、較高的奶牛長壽性以及奶牛經濟效率的不斷提高。在奶牛管理方面，圍繞數字化擠奶計量裝備構建起了奶牛生產相關的數據采集、分析與決策系統，進而在減少奶牛頭均勞動投入的同時提高奶牛管理的精準度，實現對每一頭牛生產與健康狀況的全面、及時跟蹤，并做出具體到每頭牛的最優的管理決策。

進入21世紀，以色列農業政策的重點開始聚焦提高農業競爭力，奶業部門從1999年開始改革，目的是為奶農提高效率提供激勵、減少政府對產業的控制。隨著一系列改革的推進，以色列奶業制度有了一些調整，奶業發展的市場化程度不斷提高，奶業的保護水平趨于下降，具體體現在牛奶生產配額交易限制有所放松、牛奶目標價格下降、乳制品進口關稅下降和關稅配額增加等方面。

在生產配額制度方面，一是允許生產配額在奶農之間進行交易，促進效率低的奶牛養殖場退出、效率高的奶牛養殖場擴大規模。牛奶生產配額的全部或部分轉讓需要得到配額委員會的書面許可，而且要支付高達10%的稅收。二是配額制度從管理產量水平轉向管理生產單位數量，只有符合建立新農業定居點政策的新建養殖場才能獲得生產配額。2007年奶業部門改革完成后，在9年的改革實踐中，以色列奶牛養殖場數量從1453個下降到了1010個，下降了30%，全國牛奶產量增加了9%。

在價格監管制度方面，為降低國內乳制品消費價格，以色列成立專門的與奶業部門有關的委員會，委員會提交了降低牛奶目標價格的建議。在一系列改革措施的作用下，2014年受政府價格支持的牛奶、雞蛋和小麥的平均保障價格5年內首次下降，其中牛奶的目標價格比上年下降了4.5%。2018年10月，以色列政府與多個奶業協會組織簽署的奶業改革協議也提出降低牛奶目標價格、進一步降低乳制品進口關稅、為提高養殖場效率提供補貼等措施。2018年，以色列牛奶的目標價格又同比下降了2%。

在貿易政策方面，以色列政府也逐漸推進貿易自由化，2018年10月政府多與個奶業協會組織共同簽署的奶業改革協議中，包括逐漸降低關稅并增加關稅配額的配額量。比如，協議約定到2025年，將牛奶、奶油和乳清的最惠國關稅從2018年的40%逐漸降到16%，將用于加工乳制品的奶粉的配額從2018年的1200噸逐漸提高到3000噸。市場開放水平的提高及產業保護水平的下降驅動以色列乳制品消費者價格的下降，在促進了乳制品消費水平上升的同時導致奶業自給率的下降。

以色列奶業取得的成就與其具有完善的組織制度是分不開的。以色列奶業制度發展的經驗主要體現在：第一，通過發揮行業協會的橋梁作用促進奶業發展合力的形成。作為以色列多個行業委員會之一，IDB同時代表政府、企業、奶農和消費者的利益，這種所有實體間緊密和獨特的合作有利于相關決策的公正和質量標準的統一。第二，通過強化產業鏈上下游的聯結機制保障各環節的利益。以色列牛奶生產的計劃性和全國統一的按質論價機制以及牛奶質量的第三方檢測和仲裁方面的公平，打造了公正的原料奶交易體系，促進了產業鏈生產和加工環節的密切聯結，維護了產業鏈各主體的權益。第三，通過構建完備的社會化服務體系促進奶業技術進步和效率持續提升。以色列在奶牛基因管理、育種配種、疫病管理、飼料供應、牛奶質量檢測等方面的專業化社會化服務，不僅保障了服務質量和效率，而且促進了養殖場內部勞動力、土地等生產要素的合理配置，提高了奶業生產效率。而且，基于社會化服務獲得數據的共享應用，實現了牛奶養殖場的精細化管理，有利于奶業的高質量發展。

中國奶業大而不強，雖然國家提出了奶業振興的發展目標，但實現這一目標仍面臨幾個突出短板。為促進奶業振興，中國需要借鑒以色列奶業發展經驗，逐步完善奶業組織制度。

第一，奶業發展缺乏明晰目標和導向，導致政策不聚焦、體制機制不協同，難以形成產業發展的合力。在國家層面，雖然乳制品被確定為重要農產品，甚至設有自給率目標，但是實際發展缺少與這個定位及自給率目標相適應的保障機制與支持政策，產業同時面臨來自外部進口和來自內部具有更高保護的其他農業部門的雙重擠壓。在產業發展的功能導向方面，奶業振興最終服務的國家與社會發展目標不明確，奶農發展、消費者福利、產業增長的關系不明晰，導致對產業規模、技術指標，甚至加工企業國際地位的過多強調，奶業產業內在的社會功能與社會責任不能顯現。在產業發展主體方面，雖然規模化發展是比較確定的方向，但是適度規模家庭養殖與公司化養殖的關系不明晰，一方面強調家庭養殖的基礎性地位，另一方面政策實踐更多向大規模工廠化養殖傾斜。在種養殖關系方面，種養結合得到廣泛強調，但是對其實現方式缺乏明確思路和保障機制。

第二，奶業利益聯結機制不完善，養殖環節的利益得不到有效保護。由于中國奶牛養殖場（戶）組織化程度低，與乳制品加工企業的談判和議價能力較弱，牛奶收購價格的決定權實際上由乳制品加工企業掌握。這導致養殖環節在中國奶業產業鏈上處于弱勢分配地位，突出表現在終端乳制品價格與原料奶價格之比大幅高于奶業發達國家，消費市場波動帶來的風險和損失主要是由養殖環節承擔。據統計，2010-2020年，中國加工牛奶平均利潤提高了1.4倍，而養殖生產生鮮奶的利潤僅提高了5.3%。

第三，缺乏完備的社會化服務體系，奶牛養殖效率提升慢，科技潛力不能得到充分發揮。當前，國內中小規模奶牛養殖場大多采用“小而全”的管理模式，每個養殖場單獨配備獸醫、配種員、營養師等，這一方面導致養殖成本居高不下，另一方面這些中小規模養殖場難以具備充分發揮科技潛力的人力資本，抑制產業技術進步。

借鑒以色列的經驗，需要完善中國奶業發展的體制機制與組織制度，促進奶業振興和健康發展。具體地，需要在以下幾個方面完善政策措施。

第一，明晰奶業產業發展定位、模式與現代化路徑，構建與之相適應的體制機制與政策體系。首先，進一步強化奶業的重要農產品戰略定位，改善奶業在農業資源配置中的地位，適度提高對奶業產業的支持力度，構建有利于保障奶業供給安全和自給率目標實現的政策體系。其次，強化促進奶農發展與提升消費者福利在奶業振興中的導向性作用，圍繞奶業產業社會功能完善產業發展的體制機制。最后，明確適度規模家庭養殖與種養結合在中國奶業發展與現代化中的主導性地位，圍繞適度規模家庭養殖的發展需求構建奶業的生產體系、產業體系與經營體系，提高奶業各項支持政策對家庭農場的瞄準性，加大“糧改飼”政策力度并優化政策實施方式，以推動種養結合為導向完善產業支持政策，多舉措協同推動種養結合型適度規模家庭養殖的發展。